2021-2025年是中国文旅产业“冲击-纾困-复苏-提质”的特殊攻坚期：2021-2022年，文旅产业深陷疫情冲击，以消费者移动和时空场景转化为前提的文旅消费需求规模急剧缩减，企业经营普遍艰难，大量人才流失；2023-2025年，积压的文旅需求快速释放，业态、产品与服务创新加速，线上化、数字化、沉浸式新赛道全面崛起，产业从“流量复苏”转向“效益提升”。

（一）政策演进维度：与产业发展阶段高度适配

五年来，政策实现中央统筹与地方施策深度结合，核心举措体现在九大方面，其演进呈现出与产业发展阶段高度适配的阶段性特征：

1.2021-2022年：冲击纾困阶段——政策核心为“保主体、稳就业、纾难关”。受疫情反复影响，文旅消费需求急剧萎缩，企业经营陷入困境，此为政策调整的核心驱动因素。本阶段政策以财税金融支持、要素纾困为主，重点出台税费减免、贷款贴息、暂退旅行社质量保证金等政策，通过政府“有形之手”为市场主体输血，守住产业发展基本盘。

政策相对局限性：普惠式纾困政策对龙头企业与中小微企业的扶持效果存在差异，中小微企业因资质、担保等问题，贷款贴息政策触达率不足40%（中国旅游研究院《2022年文旅企业纾困政策实施效果评估报告》，N=2000，抽样误差±3%）。

2.2023年：复苏回暖阶段——政策核心为“激需求、促流通、复市场”。疫情防控政策优化、累积的文旅消费需求快速释放是本阶段政策调整的核心驱动因素，政策重心转向消费提振与市场复苏，通过发放文旅消费券、实施景区门票减免、推行弹性休假等政策，激活国内文旅消费市场。

政策相对局限性：弹性休假政策仅在全国超1000家机关事业单位与国有企业试点，民营企业落实率不足20%（文化和旅游部《2023年文旅消费政策评估报告》），政策拉动消费的效果未充分释放。

3.2024-2025年：提质升级阶段——政策核心为“促融合、强创新、提质量”。文旅市场实现规模型复苏后，产业发展的核心矛盾从“规模不足”转向“质量不高、创新不足、融合不深”，成为政策调整的核心驱动因素，政策重心从“数量扩张”向“质量效益型增长”转变，重点出台文旅融合、数字文旅、绿色文旅、治理升级等政策，培育产业新质生产力。

政策相对局限性：新业态监管政策滞后于产业发展，元宇宙旅游、文旅数字藏品等领域存在监管乏力，部分业态乱象丛生。

小结：2021-2025年政策演进与产业发展阶段高度契合，实现了从“应急纾困”到“主动提质”的转变，但各阶段政策均存在一定执行偏差与局限性，政策优化的节奏略滞后于产业发展的需求。

（二）政策主体维度：“多元一极”格局的形成与挑战

中国文旅政策主体形成以文旅部门为核心、其他多部门协同的“多元一极”格局。“十四五”期间，国务院文旅工作部际联席会议制度持续发挥作用，在重大政策制定、跨部门协调等方面取得积极进展。但在具体政策落地中，跨部门协同效率仍有提升空间：一是跨部门政策制定缺乏常态化统筹，部分政策存在目标冲突、措施重叠问题；二是政策执行中部门间推诿扯皮现象时有发生，跨部门审批时限平均较法定标准有明显延长；三是地方层面政策主体专业能力不足，部分基层政府缺乏文旅专业管理团队，政策执行偏差率较高。

小结：“多元一极”的政策主体格局为文旅产业政策制定提供了多部门协同支撑，但主体间的协同机制尚未完善，核心主体的统筹能力与基层主体的执行能力有待提升，成为政策落地的重要制约因素。

（三）政策工具维度：供给型、需求型、环境型三类工具组合发力

按供给型、需求型、环境型政策工具分类，“十四五”时期政策工具结构呈现显著变化，各类工具组合发力，形成顶层规划类、业态发展类、要素保障类、治理服务类四大类九大维度政策体系。

第一类：顶层规划类

顶层设计：国家级文旅产业发展规划的体系化构建

“十四五”时期，国家率先完成文旅产业顶层规划布局。2021年文化和旅游部、国家发展改革委《“十四五”旅游业发展规划》（文旅融合后首个国家级专项规划，文旅资源发〔2021〕30号）与2022年中共中央办公厅、国务院办公厅《“十四五”文化发展规划》形成“双规划联动”，划定智慧旅游、乡村旅游等10大重点领域。全国31个省（自治区、直辖市）结合本地实情全面出台省级文旅发展规划，形成“国家-省-市-县”四级规划体系。

江苏省依托四级规划体系，统筹全省文旅资源开发，2021-2025年文旅产业增加值年均增长10.2%，高于全国平均水平0.4个百分点，2025年文旅产业增加值占GDP比重达5.8%，成为全省国民经济重要支柱产业。

小结：顶层设计类政策工具构建了文旅产业发展的制度框架，实现了国家战略与区域发展的有效衔接。

第二类：业态发展类

2.文旅融合：“文旅+”多业态融合发展的专项政策落地

在政策和市场双向推动下，文旅融合是2021-2025年政策核心主线，“文旅+农业、工业、体育、教育、科技”五大核心业态深度融合，实现“资源共享、业态创新、价值倍增”。

政策传导路径：国家出台专项融合政策→地方制定实施细则→市场主体开展业态创新→形成融合发展标杆案例→带动全行业融合升级，最终实现文化资源旅游转化效率提升40%以上（中国旅游研究院《2025年文旅融合效应评估报告》）。

（1）文旅+农业：这是实现经济区域均衡发展、共同富裕的主要载体之一。国家连续出台《关于推动文化产业赋能乡村振兴的意见》（2022年4月）、《乡村振兴促进法》（2021年4月）等超10项政策，推动农业、文化、旅游资源要素合理开发利用。截至2025年，全国乡村旅游重点村镇总数超过1500个，联合国世界旅游组织认定的最佳旅游乡村19个，数量居全球首位。

2023年全国乡村旅游收入达1.86万亿元，2024年全国休闲农业营收收入近9000亿。浙江省2025年乡村休闲旅游年度收入突破500亿元，该省金华市磐安县尖山镇乌石村通过发展乡村旅游，年接待游客超过90万人次，旅游综合收入超过2亿元，人均可支配收入超过8万元。

（2）文旅+工业：这是培育符合年轻人未来消费形态的重要方向之一。国家先后出台《关于推动文化高质量发展的若干经济政策》（2023年8月）、《国家工业遗产管理办法》（2021年10月）等政策。2023年工业旅游人数超过2.1亿人次，总收入超过480亿元；截至2024年底，全国已有122家国家工业旅游示范基地、232家国家工业遗产。青岛啤酒博物馆依托百年工业遗产，打造“生产体验+文化消费”模式，2025年接待游客超200万人次，旅游收入超约3亿元，带动品牌销量提升15%。

（3）文旅+体育：这是推动国民身心健康水平和产业发展参与度提升重要渠道之一。国家持续出台《关于开展国家体育旅游示范基地创建工作的通知》（2021年11月）、《关于推动户外运动产业高质量发展的意见》（2022年11月）等政策。2024年我国体育旅游市场规模达1.79万亿元；仅2024-2025冰雪季，全国滑雪场接待游客超过2.5亿人次，场内消费超过780亿元，截止2025年国家级滑雪旅游度假地超过25家。贵州“村超”以乡村足球赛事为核心，构建“体育赛事+乡村文旅+民俗体验”模式，自举办以下累计接待游客超过2300万次，旅游综合收入超过270亿元。

分析：“村超”的成功，根植于当地政府“放水养鱼”的治理理念——赛事组织完全交由民间自发，政府专注做好基础设施、公共服务与流量引导；同时，短视频平台的算法助推将其塑造为现象级IP。然而，其可持续性仍面临挑战：赛事流量如何转化为常态化旅游消费？如何避免“网红”褪色后的断崖式下滑？这需要从“事件营销”向“产业生态”的深度转型。

（4）文旅+教育：这是提升国民对国家历史文化和自然资源认知，增强民族自信和凝聚力，丰富教育场景、提升教育实效的主要方式之一。国家接连出台《“十四五”文化和旅游发展规划》（2021年4月）、《用好红色资源 培育时代新人 红色旅游助推铸魂育人行动计划》（2023年6月）等政策。2025年研学旅行市场规模超过2000亿元，年增幅超过15%，中小学受教育家庭年研学费用平均超过4000元（中国旅游研究院《2025年研学旅行市场报告》，N=1500）。

截至2025年，国家级研学基地超过600个，省级研学基地超过3800家，全国研学参与学生约1.2亿人次（行业测算）。四川绵竹年画村研学旅游基地2025年上半年就接待游客超过60万人次，实现旅游收入超过2亿元。

（5）文旅+科技：这是文旅作为传统产业实现高质量和跨越发展，实现弯道超车核心模式之一。国家持续出台《关于推动数字文化产业高质量发展的意见》（2021年8月）、《智慧旅游景区建设指南》（2022年2月）等政策，推动5G、VR/AR、大数据等技术深度融入文旅场景。2025年文旅和科技融合市场规模超过3800亿元，近90%的景区实现智慧化，5A级景区智慧化覆盖率超过95%；数字化博物馆、美术馆超过7000家。河南开封清明上河园《大宋·东京梦华》依托全息投影、VR/AR技术打造沉浸式演艺，2025年演出超600场，收入超8亿元；敦煌研究院“元宇宙敦煌”实现壁画、石窟数字复原，2025年线上访问量超10亿人次。

小结：“文旅+”五大融合业态政策落地成效显著，成为文旅产业提质升级的核心新动能，但不同业态融合深度存在差异，部分业态仍停留在“表面结合”阶段。

3.消费提振：政策组合拳激活市场潜力

作为国家扩大内需和提振消费的主阵地，国家通过一系列政策千方百计扩大文旅消费，核心举措涵盖消费惠民、空间载体、休假制度、财政金融、服务提升、业态培育六大维度。2025年全国文旅消费促进活动期间，各地发放消费券总额超12亿元，带动消费乘数效应达1:8.3（文化和旅游部《2025年文旅消费促进活动评估报告》，对比基准为2021年1:5.2）；“百城百区”行动计划覆盖100个城市、100个文旅消费集聚区。到2025年，创建50个国家级旅游休闲城市、100个国家级旅游休闲街区；建成200个国家级夜间文化和旅游消费集聚区。

休假制度方面，2.5天弹性休假试点覆盖全国超1000家机关事业单位与国有企业，带薪年休假落实率机关事业单位达100%。财政金融支持力度加大，中央预算内投资安排200亿元支持国家文化公园等项目，中国旅游产业基金重组（2024年10月）总规模1000亿元，首期300亿元。

上海市依托“百城百区”行动计划，打造20个文旅消费集聚区，2025年发放文旅消费券3.2亿元，带动文旅消费超26.56亿元，乘数效应达1:8.3，夜间文旅消费占比达65%，较2021年提升20个百分点。

小结：消费提振类政策工具形成了多元化的政策组合拳，有效激活了文旅消费市场，但部分政策（如弹性休假）在民营企业的落实率较低，政策效果未充分释放。

第三类：要素保障类

4.要素保障：多点突破破解发展瓶颈

针对文旅项目用地难、融资难、数据共享难等瓶颈，国家从土地、资金、数据、信用、价格规范、专项整治、新业态监管七大维度系统发力，构建全要素保障体系。

土地方面，推行长期租赁、先租后让，对点状布局项目按“建多少，供多少”原则灵活供地，每年安排全国土地利用计划指标的5%专项支持文旅项目，允许农村集体经营性建设用地直接入市。

资金方面，重组中国旅游产业基金，安排地方政府专项债不低于500亿元支持文旅项目，推出“文旅贷”提供2000亿元授信额度，利率较普通商业贷款低1-1.5个百分点。

数据方面，5A级景区全面完成数字化改造，建设10个国家级文旅大数据中心，制定30项文旅数据国家标准。

信用体系建设方面，建立全国统一的信用管理系统，开展30个信用经济发展试点。

新业态监管方面，对沉浸式体验、元宇宙旅游等实行“监管沙盒”制度，设立20个试点。

政策相对局限性：要素保障政策存在“顶层设计好、基层执行差”的问题，乡村文旅点状供地仅在浙江、江苏等少数东部地区试点，2025年前500个集体建设用地入市试点仅完成300个，完成率不足60%；“文旅贷”对中小微文旅企业的授信触达率不足30%（中国旅游研究院《2025年中小微文旅企业融资困境调研报告》，N=1800，误差±4%），融资难问题未根本解决。

小结：要素保障类政策工具构建了多维度的要素支撑体系，但政策落地存在“中梗阻”，基层执行偏差较大，政策红利未充分触达中小微市场主体与乡村文旅项目。

5.区域协同：重点区域引领全域发展

国家层面以区域重大战略为牵引，推动文旅产业从单点开发转向全域统筹。将文旅协同纳入京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设等国家重大战略，与长城、大运河、长征、黄河、长江5大国家文化公园一体推进。建立京津冀、长三角等5大区域旅游协调机制，设立30个国家级文旅区域合作示范区。

长三角推出文旅一票通覆盖200余景区，2025年区域跨省市旅游人次达12亿，跨区域消费占比超45%；京津冀实现193家景区、23家博物馆一卡通，三地互访客流占比近50%；粤港澳大湾区2024年入境游客占全国近20%。区域协同使全国文旅非门票收入占比由2021年的15%提升至2025年的32%，跨区域项目营收平均提升30%以上。

政策相对局限性：区域协同政策中存在地方保护主义壁垒，跨区域景区联票、文旅年卡等政策在部分地区难以有效落实，中西部文旅资源开发利用率不足30%，与东部地区差距较大。

小结：区域协同类政策工具推动了文旅产业空间布局的优化，但区域间、城乡间发展失衡问题仍较突出。

6.纾困复苏：政策托底保住市场主体

面对疫情冲击，国家聚焦纾困解难、恢复振兴，打出财税金融、稳企赋能、消费提振、业态创新组合拳。2021-2025年累计发行文旅专项债超8000亿元，中央财政文旅专项资金达800亿元，较2020年增长60%；实施“文旅贷”风险补偿机制，中央财政每年安排50亿元专项补偿资金。

税费减免方面，对月销售额20万元以下的小微文旅企业免征增值税，文化事业建设费累计减免超200亿元；2022-2023年允许文旅企业缓缴社保费超500亿元。旅行社质保金暂退比例最高80%，累计暂退金额超500亿元。累计发放文旅消费券超1000亿元，带动消费超5000亿元。

浙江省出台文旅纾困“28条”（2022年3月），累计为文旅企业减免税费超80亿元，暂退旅行社质保金12.5亿元，2021-2025年全省文旅市场主体存量保持稳定，2025年文旅市场主体达180万家，较2021年增长35%，高于全国平均水平5个百分点，其纾困政策有效缓解了产业“马太效应”，中小微企业政策红利触达率达75%，较全国平均水平高35个百分点。

小结：纾困复苏类政策工具成效显著，成功保住了文旅市场主体基本盘，85%以上的专项支持资源直达中小微文旅企业与乡村文旅项目，中小微与龙头企业政策红利触达率差距较2021年收窄28个百分点。

7.基础设施：硬件升级支撑体验优化

国家聚焦交通、配套、智能、公共服务、产业重点设施五大领域，构建“快进慢游、智慧便捷、普惠均衡”的现代化文旅基础设施体系。“十四五”以来省级以上文旅专项资金累计投入超3200亿元，带动社会资本超8000亿元。全国90%以上4A级以上景区实现二级及以上高等级公路通达，建成国家级旅游风景道12条，建成自驾车旅居车营地超1500个。新建改扩建旅游厕所约15万座，全国景区标准化停车场超2万个，重点区域新能源充电桩超10万个。

全国5A级景区数字化（智慧化）改造完成率达100%，全国5A级景区和一级博物馆5G网络基本实现全覆盖，建成省级智慧文旅平台31个。基础设施完善带动游客满意度提升15个百分点以上，支撑2025年国内出游超65亿人次、国内出游总花费突破6万亿元。

小结：基础设施类政策工具实现了文旅硬件设施与公共服务的双重升级，为产业高质量发展提供了坚实的硬件支撑。

8.人才支撑：体系化培育破解供需矛盾

为破解文旅人才供需脱节、高层次人才匮乏等瓶颈，国家从培养、引进、评价、激励、服务五大维度构建全链条人才支撑体系。培养方面，实施“文旅人才培养计划”（2022年5月），在50所高校增设智慧文旅、研学旅行等新兴专业；实施文旅职业教育“提质培优”行动计划，投入20亿元支持115个产教融合项目；累计培训非遗传承人5.1万余人次，培养乡村文旅运营人才5万名。引进方面，将15类人才纳入国家紧缺人才目录。

截至2025年，全国文旅从业人员总量超3000万人，较2020年增长25%以上，新业态人才占比从2020年的10%提升至2025年的35%，紧缺领域人才缺口率较2020年下降40%以上。政策相对局限性：人才政策多聚焦高层次人才，基层、技能型人才政策保障不足，部分地区“文旅人才编制周转池”形同虚设，基层人才流失率仍超20%（中国旅游研究院《2025年基层文旅人才发展报告》，N=1200，误差±3%）；东部地区人才密度是中西部的3倍以上，人才区域分布失衡问题突出。

小结：人才支撑类政策工具构建了全链条的人才培育体系，但人才供需结构性错配、区域分布失衡问题仍较突出。

第四类：治理服务类

9.治理转型：转变治理理念，加强政府职能

以推动文旅产业高质量融合发展为核心目标，国家从宏观层面完成文旅领域政府治理理念的系统性转变，推动政府职能从分散管理向统筹协同、行政管制向服务赋能、粗放监管向精准治理全方位升级。核心理念从单一规模扩张转向文旅深度融合，将文旅融合上升为国家战略；治理方式从部门分治转向全域统筹，2021-2025年通过跨区域协同机制盘活闲置文旅资源超500亿元；政府角色从行政管制转向服务赋能，文旅政务服务事项全面实现“一网通办”、80%以上“跨省通办”。

制度法规方面，推进《文化产业促进法》立法，修订《旅游法》，制定《文化和旅游市场信用管理规定》（2022年1月）及12项配套制度。放管服改革方面，累计取消文旅领域行政审批事项38项、下放25项，全面实施市场准入负面清单制度。监管创新方面，构建“信用+监管+执法”三位一体体系，实施A、B、C、D四级信用评价，对高信用主体抽查比例降至5%以下。

小结：治理转型类政策工具推动了文旅领域政府治理能力的现代化升级，但新业态监管仍存在不足，跨部门、跨区域监管协同机制仍需完善。

政策工具结构变迁分析：从政策工具理论视角审视，“十四五”时期三类工具的配比呈现显著的阶段性变化。冲击纾困阶段（2021-2022），政策工具以环境型为主，财税金融支持、税费减免、质保金暂退等措施占比超过70%，旨在通过政府托底为企业创造生存环境，守住产业基本盘。复苏回暖阶段（2023），需求型工具快速发力，消费券发放、景区门票减免、弹性休假试点等占比提升至45%，意在激活市场需求、疏通消费循环。提质升级阶段（2024-2025），供给型工具占比显著上升，数字文旅、人才培育、要素保障等政策密集出台，占比接近40%，着力提升产业供给能力与内生动力。

这种工具结构的动态调整，体现了政策与产业发展阶段的高度适配。然而，三类工具的协同性仍有提升空间：环境型工具“普惠多、精准少”，对中小微企业触达率不足40%；需求型工具“短期刺激强、长效机制弱”，弹性休假在民营企业落实率不足20%；供给型工具“顶层设计好、基层执行差”，点状供地、文旅贷等政策落地存在“中梗阻”。工具间的割裂与错配，是导致“政策红利释放不充分”的重要技术原因，也为“十五五”优化政策组合提供了明确靶向。

（四）政策效力维度：成效与问题并存的双重格局

基于政策效力评估理论“3E+公平性”原则，从政策落地率、政策目标完成度、产业发展贡献率三个核心指标进行评估：

1.政策落地率：国家级顶层规划政策落地率超过80%，省级配套政策落地率超过90%，但基层实施细则落地率不足70%，要素保障、区域协同等政策落地存在“中梗阻”；

2.政策目标完成度：文旅产业规模、市场主体数量、基础设施建设等量化目标完成率超90%，但文旅融合深度、创新能力提升、绿色发展等领域仍存在产品同质化、供需结构不合理等问题。

3.产业发展贡献率：根据行业测算，2021-2025年文旅政策对产业复苏的贡献率达85%以上，推动文旅产业实现从恢复性增长向高质量发展的关键转型。

同时，政策效力的反馈机制尚未完善，政策实施效果的评估多由政府部门自行开展，缺乏独立的第三方评估机构，评估结果未能有效反哺政策优化与调整。

值得关注的是，上述三重困境并非孤立存在，而是相互交织、互为因果。供给侧的结构性失灵（创新不足）抑制了优质供给，加剧了消费侧的“打卡式”游览与信任赤字；消费侧的信任缺失倒逼企业陷入低价竞争，进一步削弱创新动力；而治理侧的协同梗阻与公共服务短板，则成为阻碍供需良性循环的制度性壁垒。这种“三重困境叠加”的格局，构成了制约“十四五”文旅高质量发展的结构性矛盾，也是“十五五”政策优化的核心靶向。

（一）八大核心特征

1.融合化：政策最鲜明导向，以“文旅+”纳入国家产业协同发展战略，打破产业、区域、城乡边界，推动文旅与多领域深度融合，文化资源旅游转化效率提升40%以上。

2.普惠化：政策核心价值底色，锚定共同富裕国家战略，推动政策红利从头部企业向中小微主体、从中心城市向乡村基层下沉，85%以上文旅专项支持资源直达中小微文旅企业与乡村文旅项目，有效缓解产业“马太效应”。

3.精准化：政策实施关键方法，立足区域协调发展战略，针对东中西部不同发展定位、不同业态特性、不同企业阶段，实施分层分类差异化施策，政策实施成效提升35%以上。

4.创新化：政策体系升级动力源泉，推出文旅REITs、乡村文旅点状供地、弹性休假、“信用+监管”等创新政策工具与治理模式，推动政策从“单一扶持”向“多元协同”转型。

5.系统化：政策顶层设计核心逻辑，构建“顶层规划-部门协同-央地联动-要素保障”全链条政策体系，实现短期纾困与长期发展、产业发展与国家重大战略深度衔接。

6.法治化：政策实施坚实保障，推进《文化产业促进法》立法、修订《旅游法》，制定文旅市场信用管理、行政执法等系列规章标准，筑牢产业发展法治根基。

7.民生化：政策根本价值取向，将文旅产业发展与民生改善、公共服务提升深度结合，推动设施普惠、服务均等，让文旅发展成果更多更公平惠及全体人民。

8.绿色化：政策发展内在要求，紧扣“双碳”国家战略，将绿色低碳理念贯穿文旅政策制定、项目建设、产业运营全过程。

（二）十大核心成效

1.产业规模稳步跃升：2025年全国文旅产业总收入预计超6万亿元，较2021年增长超过40%，年均复合增长率超9%；文旅产业增加值预计占GDP比重提升至5%以上，重新成为国民经济重要支柱产业；全国文旅市场相关主体总量突超过230万家，较2021年增长超30%。

2.业态结构深度优化：2025年休闲度假旅游人次占比达58.7%，较2021年提升20.1个百分点；数字文旅、沉浸式体验、研学旅行等新业态收入占比预计达35.6%；“文旅+”融合业态蓬勃发展，产业单位收入能耗较2021年下降25%。

3.空间布局持续优化：东部世界级文旅集群初步成型，中西部依托特色资源打造一批知名文旅品牌。据相关部门和机构测算，预计2025年乡村旅游接待人次约25亿，较2021年增长超40%，乡村文旅收入占全国文旅总收入比重超20%。

4.国际竞争力稳步提升：2025年入境游客（含港澳台）约1.2亿人次，较2021年显著增长；其中外国人入境8203.5万人次，同比增长26.4%。全国5A级景区超过340家、国家级旅游度假区超90家，较2021年分别增长超30%、90%。

5.民生福祉持续增进：完成2000个游客服务中心、1000个景区无障碍设施改造，四级文旅公共服务网络实现全覆盖，游客满意度提升至92%。

6.富民效应充分显现：乡村文旅带动超1200万农民就业，人均年收入增加超1200元；文旅产业直接带动相关产业就业超3000万人。

7.社会治理效能提升：2021–2025年全国红色旅游接待人次累计超过40亿人次，成为爱国主义教育核心阵地；乡村文旅发展推动乡村公共文化建设升级。

8.绿色发展成效显著：全国A级景区清洁能源使用率大幅提升，绿色酒店、低碳景区数量持续增加，2025年文旅产业单位收入能耗较2021年下降25%。

9.要素保障体系完善：文旅人才队伍规模突破3000万人，复合型、高层次人才供给持续增加；国家发改委首次将4A/5A景区等文旅资产纳入REITs试点范围。

10.治理体系持续升级：全国文旅信用信息共享平台建成投用，“信用+监管+执法”三位一体的现代化监管体系基本形成。

（三）成效与问题对比分析

从政策实施的全流程来看，2021-2025年文旅产业政策在产业规模扩张、市场主体保障、基础设施建设、公共服务提升等方面取得了显著成效；但在产业创新能力提升、文旅融合深度、要素保障落地、市场秩序规范、区域城乡协调发展等方面仍存在突出问题，政策落地效果与预期目标存在较大差距。

这种“成效与问题并存”的格局，本质是政策制定的顶层设计与基层执行存在偏差、政策工具的选择与产业需求存在错配、政策监管的力度与市场发展存在滞后。

中国社会科学院旅游研究中心秘书长金准指出，当前文旅市场面临供给侧结构性失灵、消费侧信任赤字、治理侧循环梗阻三重核心问题。这三重问题相互交织、互为因果，共同构成制约文旅高质量发展的结构性矛盾。

（一）供给侧结构性失灵：创新动力不足与资源错配

核心分析：金准指出，当前文旅市场存在“供给侧因现实原因引发的结构性失灵”——创新端的知识产权保护不力，抑制了市场主体的创新活力；一个好的文创IP、一场精心设计的演艺，很容易被低成本模仿抄袭，使市场陷入同质化、低水平竞争，创新者收益被严重稀释。

具体表现：

1.产业创新能力薄弱：IP培育滞后，全国缺乏具有国际影响力的核心文旅IP，IP衍生产品收入占比不足10%，远低于国际30%的平均水平；60%以上文旅企业依赖“门票经济”，非门票收入占比仅32%；中小微文旅企业数字化改造率不足40%；文旅企业研发投入占营业收入比例不足1%，远低于制造业3%的平均水平。

2.要素保障落地梗阻：土地政策落地不畅，乡村文旅点状供地仅在浙江、江苏等少数东部地区试点；资金政策精准性不足，中小微文旅企业融资难问题未根本解决，政策红利触达率不足30%；人才政策执行乏力，基层人才流失率仍超20%。

3.人才供需结构性矛盾：高校文旅专业设置滞后，人才培养与市场匹配率不足60%；数字文旅技术开发、研学导师等紧缺领域人才缺口超100万人；东部地区人才密度是中西部的3倍以上。

深层根源：“创新端的知识产权保护不力”与“政策资源的空间配置失衡”双重因素叠加，导致供给侧陷入“低水平均衡陷阱”——企业虽有微利但无力创新，市场虽有规模但陷于内卷。

（二）消费侧信任赤字：市场秩序失范与消费意愿抑制

核心分析：金准指出，当前文旅消费面临“因部分市场失灵导致的‘信任赤字’”——一个稳定、公平、透明的市场秩序是消费者“敢消费、愿消费”的基石。然而，当前文旅市场的“不合理低价游”及其衍生的强制消费、热门景区价格欺诈等问题仍然存在。当市场失信成本过低，而消费者维权成本过高时，游客消费决策趋于保守，倾向于浅表的“打卡式”游览。

具体表现：

1.法规制度与监管体系不完善：《文化产业促进法》尚未出台，《旅游法》修订进度缓慢；针对剧本娱乐、文旅数字藏品、元宇宙旅游等新业态，缺乏统一的监管标准和规范；文旅市场监管仍以传统现场检查为主，数字化监管手段应用不足；部门间缺乏监管协同机制，跨区域监管联动不足。

2.绿色发展与可持续性不足：部分地方政府和文旅企业缺乏绿色发展理念，文旅项目开发中忽视生态保护；全国A级景区清洁能源使用率不足30%，绿色酒店占比不足20%，文旅产业碳排放强度较全国平均水平高15%以上。

深层根源：市场失信成本过低、消费者维权成本过高的双重失衡，导致“信任赤字”持续累积。消费者倾向于“打卡式”游览而非深度消费，最终抑制文旅消费潜力的充分释放。

（三）治理侧循环梗阻：协同机制缺失与公共服务短板

核心分析：金准指出，文旅消费体验是一个覆盖“吃住行游购娱”全链条的完整过程，但一些地方存在“重招商、轻服务”的倾向，对交通拥堵、停车困难、旅游厕所不足、公共信息服务滞后等“软环境”建设重视不够。这些准公共产品的配套服务一旦缺位，便会形成消费体验链条上的“痛点”和“堵点”。

具体表现：

1.区域与城乡发展失衡：东部地区文旅产业增加值占全国65%以上，中西部拥有70%以上自然文化资源，开发利用率不足30%；城乡文旅基础设施差距达50%以上，乡村文旅消费占比仅20%；要素配置逆向错位，优质要素持续向东部城市集聚。

2.政策协同与动态调整缺失：文旅政策分属多部门制定，缺乏统筹规划和有效衔接，存在“政策孤岛”；部门间缺乏常态化政策协同机制，跨领域政策落地需多部门配合，审批时限平均达3个月以上；政策制定多为“一次性”出台，缺乏常态化的实施效果评估与动态调整机制。

3.治理理念与行政能力滞后：部分地方政府仍存在“重规模、轻质量”“重管理、轻服务”的传统政绩观；部分基层政府缺乏文旅产业专业管理和规划团队；基层政府公共服务供给不均衡，游客高峰期拥堵、投诉处理不及时等问题突出。

4.文旅融合深度不足：部分文旅项目重旅游开发、轻文化挖掘，文化内涵缺失；多数“文旅+”新业态为表面结合，缺乏深度融合的业态创新；全国沉浸式文旅产品占比不足15%，游客停留时间平均不足3天；非遗文旅产品收入占比不足5%。

深层根源：“多元一极”政策主体格局的路径依赖与“重招商、轻服务”的治理惯性，导致跨部门、跨区域协同难以有效落地，公共服务短板持续制约消费体验，最终形成治理侧的循环梗阻。

（四）值得警惕的衍生风险：文旅投资的盲目性与项目烂尾隐患

在政策红利驱动下，部分地方将文旅项目作为“任期工程”盲目上马，脱离本地消费水平、交通配套与运营能力，导致资源错配和投资浪费。广西恭城瑶汉养寿城项目规划投资16.5亿元最终因资金链断裂陷入烂尾；湖南张家界大庸古城试营业四年累计亏损超10亿元。这些案例暴露出政策执行中的深层隐患：规划阶段“拍脑袋”决策、审批环节监管失守、政绩驱动忽视市场、资金管控缺乏机制。

（五）核心问题的深层共性根源

上述供给侧、消费侧、治理侧的核心问题及文旅投资的衍生风险，其背后存在四大层面的共性深层根源：

1.制度设计维度：跨部门、跨区域政策协同机制尚未有效建立，制度供给滞后于产业发展需求，尤其是新业态监管、知识产权保护、生态保护补偿等领域的制度不健全。

2.治理能力维度：部分地方政府仍存在唯GDP的传统政绩观，基层政府文旅专业管理能力、公共服务供给能力、市场监管能力不足。

3.市场机制维度：市场主体创新活力不足，文旅产业创新生态不完善，知识产权保护不力导致创新者收益被稀释。

4.产业基础维度：区域、城乡产业基础差异显著，中西部及乡村地区产业基础薄弱、要素配置不足、资源转化能力低。